上訴人中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司上海市分公司（以下簡稱華融上海分公司）因房屋行政備案一案不服南通市港閘區(qū)人民法院（2018）蘇0611行初160號(hào)行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。下面和上海房產(chǎn)律師一起了解案件的經(jīng)過。

　　一審法院經(jīng)審理查明，2013年9月17日，華融上海分公司與江蘇銀行股份有限公司南通學(xué)田支行（以下簡稱江蘇銀行學(xué)田支行）簽訂《債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，約定江蘇銀行學(xué)田支行將其對(duì)南通一居房地產(chǎn)有限公司（以下簡稱一居公司）享有的本金為396,250,000元的債權(quán)及其項(xiàng)下的相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)讓給華融上海分公司。同日，華融上海分公司與一居公司簽訂《債務(wù)重組協(xié)議》及四份《抵押協(xié)議》，就一居公司清償重組債務(wù)本金及重組收益的期限、方式作出約定，同時(shí)約定一居公司以先鋒鎮(zhèn)秦家埭村羅福宮房產(chǎn)（含案涉房屋）作為其履行上述債務(wù)的抵押擔(dān)保。同年9月26日，南通市房屋產(chǎn)權(quán)監(jiān)理所就案涉房屋向華融上海分公司核發(fā)通州房他證先鋒字第××號(hào)《房屋他項(xiàng)所有權(quán)證》。

　　2015年2月15日，南通市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)一居公司與購房人顧佳佳就羅福宮5幢102室簽訂的《商品房生意條約》作出被訴立案掛號(hào)。

　　2015年2月15日，南通市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)一居公司與購房人顧佳佳就羅福宮5幢102室簽訂的《商品房買賣合同》作出被訴備案登記。

　　2016年9月13日，上海市第二中級(jí)人民法院作出（2015）滬二中民六（商）初字第141號(hào)民事判決，判決確認(rèn)華融上海分公司對(duì)一居公司享有重組債務(wù)本金237,750,000元及重組收益人民幣12,303,562.50元的債權(quán)；確認(rèn)華融上海分公司對(duì)一居公司提供的六十四份房屋他項(xiàng)權(quán)證項(xiàng)下之房產(chǎn)（含案涉房屋）享有抵押權(quán)等。

　　一審法院另查明，自2013年9月1日起，南通市住房保障和房產(chǎn)管理局（以下簡稱南通房管局）將南通市通州區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)有關(guān)房產(chǎn)管理方面的行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)委托南通市通州區(qū)人民政府行使。

　　一審法院認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)在于華融上海分公司是否具有提起本案訴訟的原告主體資格。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?？梢?，判斷有無利害關(guān)系，應(yīng)看原告是否存在法律法規(guī)要求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以考慮、尊重和保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，原告的權(quán)利義務(wù)是否因被訴行政行為受到實(shí)際影響。就本案而言，華融上海分公司雖然對(duì)備案合同所涉商品房享有抵押權(quán)，但備案行為不會(huì)對(duì)華融上海分公司的抵押權(quán)產(chǎn)生實(shí)際影響。具體理由如下：

　　第一，從商品房買賣合同備案的行為性質(zhì)看，不涉及華融上海分公司的合法權(quán)益?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條第二款規(guī)定，商品房預(yù)售人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第十條第一、二款規(guī)定，商品房預(yù)售，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購人簽訂商品房預(yù)售合同。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi)，向房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)。房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，逐步推行商品房預(yù)售合同網(wǎng)上登記備案。根據(jù)上述法律規(guī)定，商品房買賣合同備案登記是一種基于對(duì)房地產(chǎn)市場宏觀掌控需要，由買賣雙方將合同上報(bào)房管部門并進(jìn)行公示的行為。備案行為本身不具有確權(quán)、登記對(duì)抗、排除物上抵押權(quán)等效力。

　　第二，華融上海分公司對(duì)備案合同標(biāo)的享有的抵押權(quán)不屬于南通房管局實(shí)施被訴備案行為中需要考慮、尊重和保護(hù)的利益?！吨腥A人民共和國擔(dān)保法》第四十九條規(guī)定，抵押期間，抵押人轉(zhuǎn)讓已辦理登記的抵押物的，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人并告知受讓人轉(zhuǎn)讓物已經(jīng)抵押的情況；抵押人未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人的，轉(zhuǎn)讓行為無效?？梢?，我國法律并未禁止抵押物的買賣，只是買賣合同的效力受到法定條件的限制。由此也可認(rèn)定南通房管局在僅就買賣事實(shí)予以登記備案時(shí)并無對(duì)商品房買賣合同有無設(shè)定抵押進(jìn)行審查的法定義務(wù)，更無審查確認(rèn)抵押物買賣行為效力的職權(quán)。也即華融上海分公司在被訴備案行為中不具有公法上特定的要求被訴行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)的權(quán)利和利益。

　　第三，華融上海分公司對(duì)案涉抵押物享有的優(yōu)先受償權(quán)已經(jīng)生效民事判決確認(rèn)，該權(quán)利并未因被訴備案行為而喪失。華融上海分公司有權(quán)根據(jù)生效民事判決，通過執(zhí)行等法律程序?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)。即使因一居公司資不抵債，亦或購房人顧佳佳對(duì)案涉房屋享有優(yōu)先受償債權(quán)，華融上海分公司最終無法完全實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，該損失也不是被訴備案行為直接導(dǎo)致。

　　綜上，被訴登記備案行為并未對(duì)華融上海分公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。華融上海分公司與被訴登記備案行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，故不具有行政訴訟的原告主體資格。據(jù)此，一審法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第一項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回華融上海分公司的起訴。

　　華融上海分公司不服一審裁定，向本院提起上訴稱，首先，物權(quán)法、房屋登記辦法分別從實(shí)體和程序上規(guī)定抵押人在未經(jīng)抵押權(quán)人同意的情況下不得轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)，即法律法規(guī)明確要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施房屋登記備案時(shí)應(yīng)考慮、尊重和維護(hù)抵押權(quán)人的權(quán)益。其次，商品房預(yù)售合同的登記備案是房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中不可缺少的組成部分，屬于轉(zhuǎn)讓抵押物的行為。南通房管局作為房屋登記管理機(jī)構(gòu)，其作出的登記備案行為具有公示效力，購房人在辦理登記備案后，可據(jù)此要求房屋預(yù)售人繼續(xù)履行買賣合同，導(dǎo)致后續(xù)房屋交付及過戶，抵押權(quán)人的合法權(quán)益勢(shì)必受到影響甚至損害。被侵害的是轉(zhuǎn)讓行為，而非備案行為，事實(shí)上在南通市通州區(qū)人民法院的（2015）通民初字第00400號(hào)案件中，購房人以南通房管局作出的登記備案作為其主張權(quán)利的依據(jù)，該院確認(rèn)購房人對(duì)房屋享有所有權(quán)，導(dǎo)致抵押權(quán)人的合法權(quán)益遭受侵害，進(jìn)一步證明一審法院關(guān)于上訴人與被訴行政行為無利害關(guān)系的觀點(diǎn)于法無據(jù)。第三，南通房管局提供的上海二中院民事判決書等證據(jù)材料，系南通一居公司破產(chǎn)后產(chǎn)生的文件，南通房管局不可能在作出被訴行政行為時(shí)獲取，一審法院依據(jù)南通房管局違法獲取的證據(jù)材料認(rèn)定案件事實(shí)，違反法律規(guī)定。綜上，上訴人具備提起行政訴訟的法定條件，請(qǐng)求撤銷一審裁定，指令一審法院對(duì)本案進(jìn)行實(shí)體審理。

　　被上訴人南通房管局辯稱，1.從案涉登記備案的行為性質(zhì)看，是房地產(chǎn)開發(fā)商向房地產(chǎn)管理部門程序性的告知備案，是行政機(jī)關(guān)對(duì)房地產(chǎn)市場進(jìn)行行政管理的一種手段，不是就案涉房屋的轉(zhuǎn)讓辦理轉(zhuǎn)移登記，不受房屋登記辦法相關(guān)規(guī)定的規(guī)制，所以房地產(chǎn)管理部門不需要對(duì)案涉房屋有無設(shè)立抵押權(quán)進(jìn)行審查。上訴人華融上海分公司認(rèn)為被訴登記備案行為違反物權(quán)法、房屋登記辦法的主張不能成立。2.上訴人華融上海分公司享有的抵押權(quán)已由生效法律文書確認(rèn)，并未因被訴登記備案行為受到影響。即使購房人的優(yōu)先受償權(quán)致使其抵押權(quán)不能實(shí)現(xiàn)，也與被訴登記備案行為沒有因果關(guān)系。3.被上訴人在一審時(shí)提交的上海二中院民事判決書等證據(jù)材料并非用于證明被訴登記備案行為的合法性，而是證明上訴人華融上海分公司不具有行政訴訟原告主體資格，一審法院予以采信，符合法律規(guī)定。綜上，一審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，請(qǐng)求駁回上訴，維持原裁定。

　　本院經(jīng)審查，對(duì)一審法院認(rèn)定的程序性事實(shí)予以確認(rèn)。本院認(rèn)為，并非行政機(jī)關(guān)作出的所有行政行為都具有可訴性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項(xiàng)規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?；谝韵滤膫€(gè)方面的判斷，被訴商品房預(yù)售合同登記備案行為因?qū)儆趯?duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，故不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　第一，從登記備案行為的法律屬性看，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

　　根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條第二款規(guī)定：“商品房預(yù)售人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案?！薄冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第十條第一款規(guī)定：“商品房預(yù)售，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購人簽訂商品房預(yù)售合同。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi)，向房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，商品房開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將預(yù)售合同向行政機(jī)關(guān)辦理登記備案手續(xù)，登記備案行為是否具有可訴性的關(guān)鍵，

　　在于是否會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。備案本來的含義是指“向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備查考”?，F(xiàn)行法律多有關(guān)于備案的規(guī)定，其中的含義并不一致，既有存案備查的含義，也有審核批準(zhǔn)的含義。具體到本案中，根據(jù)上述法律規(guī)定可以明確，房地產(chǎn)管理部門對(duì)商品房預(yù)售合同辦理登記備案，只是將商品房開發(fā)企業(yè)與承購人之間簽訂的商品房預(yù)售合同予以登記、存檔備查或者將商品房預(yù)售合同在互聯(lián)網(wǎng)上予以公開，只是一種事實(shí)狀態(tài)的記載。這種登記備案行為是房地產(chǎn)管理部門基于管理的需要對(duì)商品房開發(fā)企業(yè)設(shè)定的一項(xiàng)程序性義務(wù)，是一項(xiàng)行政管理措施，它的法律價(jià)值在于通過行政管理的手段加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)售的管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)商品房市場的宏觀調(diào)控。商品房預(yù)售合同登記備案具體表現(xiàn)為一種存檔備查的行政管理手段，不具有審查、批準(zhǔn)的性質(zhì)，不改變?cè)械姆申P(guān)系，也未對(duì)任何人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，亦不可能直接對(duì)他人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。就本案而言，上訴人華融上海分公司主張對(duì)羅福宮5幢102室享有抵押權(quán)，但被訴登記備案行為僅僅是被上訴人南通房管局對(duì)一居公司與購房人顧佳佳簽訂的《商品房買賣合同》作出的存檔備查的管理型行為，登記備案并不是買賣合同成立生效的條件，也不是對(duì)買賣行為的審查、批準(zhǔn)，不會(huì)對(duì)商品房買賣雙方更不會(huì)對(duì)第三方產(chǎn)生減損權(quán)利或者增設(shè)義務(wù)的效果。

　　第二，從登記備案與房屋權(quán)屬登記的區(qū)別看，不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力。

　　根據(jù)《房屋登記辦法》第二條規(guī)定，房屋登記，是指房屋登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載的行為。房屋權(quán)屬登記一般需要記載于房屋登記簿，而商品房預(yù)售合同的登記備案通常在網(wǎng)絡(luò)上即可完成。所有權(quán)登記、預(yù)告登記等房屋權(quán)屬登記系物權(quán)法、房屋登記辦法明確規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記情形，具有明顯的物權(quán)效力，而預(yù)售合同登記備案雖然也涉及不動(dòng)產(chǎn)，在客觀上也有向社會(huì)公示預(yù)購權(quán)利的效果，但其公示的內(nèi)容是買賣合同，現(xiàn)行法律規(guī)范并未賦予這一登記制度任何物權(quán)法上的意義。根據(jù)物權(quán)法定的基本原則，登記備案行為不具有登記對(duì)抗的效力，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果。上訴人華融上海分公司認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在辦理商品房預(yù)售合同登記備案時(shí)應(yīng)考慮、尊重和維護(hù)抵押權(quán)人的權(quán)益，屬對(duì)商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)的誤解。

　　第三，商品房買賣合同效力不因登記備案行為而產(chǎn)生任何影響。

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，當(dāng)事人以商品房預(yù)售合同未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理登記備案手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)合同無效的，不予支持。從該司法解釋的規(guī)定進(jìn)一步可以判定，登記備案的性質(zhì)系房地產(chǎn)管理部門對(duì)商品房預(yù)售所實(shí)施的一項(xiàng)行政管理手段，公示的只是一個(gè)特定的買賣關(guān)系，不涉及商品房買賣合同的效力，未辦理登記備案手續(xù)不是影響買賣合同生效的要件，登記備案與商品房買賣合同的效力沒有任何關(guān)聯(lián)。由此可以確定，登記備案行為對(duì)商品房開發(fā)企業(yè)與購房人之間簽訂的買賣合同不會(huì)產(chǎn)生影響。

　　第四，從行政訴訟所承擔(dān)的職能來看，登記備案行為缺乏合法性審查的必要性。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。根據(jù)上述法律規(guī)定可知，行政訴訟的目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，人民法院通過對(duì)被訴行政行為的合法性審查發(fā)揮行政審判職能作用。也就是說只要存在一個(gè)行政行為，這一行為侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益，就具備通過行政訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)的可能。但并不意味著行政機(jī)關(guān)所有的行為均可進(jìn)入人民法院合法性審查的范圍，合法性審查的前提是屬于受案范圍事項(xiàng)。沒有訴的利益就沒有訴訟，并非只要具備了形式上的訴訟要件，實(shí)體審判就可得以實(shí)施，訴訟最終獲得實(shí)體審理的關(guān)鍵，取決于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求是否具有通過審判的形式加以解決的必要性或者實(shí)際價(jià)值。對(duì)于明顯不具備訴的利益、明顯不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，具體的訴訟請(qǐng)求自然沒有通過判決解決的必要性，這也是設(shè)定行政訴訟受案范圍的基本考慮。對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)明顯沒有實(shí)質(zhì)影響的行政行為，也就意味著缺乏保護(hù)的訴的利益。就本案而言，登記備案的目的就是存檔備查，并不具有任何旨在創(chuàng)設(shè)、變更、解除或者具有強(qiáng)制約束力地確認(rèn)某種權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，其行為本身不具有行政法意義上的效力，該項(xiàng)行政管理手段也不存在一個(gè)可以通過合法性審查的具體內(nèi)容，故不具有合法性審查的必要性。

　　關(guān)于一審法院認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)是否違法的問題。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十五條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)。”這里的證據(jù)應(yīng)該是證明被訴行政行為合法的證據(jù)，這也符合先調(diào)查取證后作出行政處理決定的基本原則。但對(duì)是否屬于受案范圍的問題屬于人民法院依職權(quán)解決的問題，不受原、被告雙方舉證的限制。一審法院根據(jù)生效判決確認(rèn)相關(guān)事實(shí)既不違反法律規(guī)定，也不影響上訴人華融上海分公司的合法權(quán)益。

　　需要說明的是，就羅福宮5幢102室抵押權(quán)的問題，如上訴人華融上海分公司認(rèn)為一居公司未經(jīng)其同意將作為抵押物的102室轉(zhuǎn)讓給顧佳佳，侵犯其抵押權(quán)，其可以根據(jù)物權(quán)法、擔(dān)保法等規(guī)定，通過民事訴訟予以救濟(jì)。

　　綜上，被訴商品房預(yù)售合同登記備案行為不屬于行政訴訟的受案范圍，一審法院裁定駁回上訴人華融上海分公司起訴的結(jié)論正確，上訴人華融上海分公司的上訴理由不能成立，本院不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回上訴，維持原裁定。

　　本裁定為終審裁定。

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