掩蓋難民中的尋求庇護(hù)者：關(guān)于難民法不驅(qū)回范圍的說(shuō)明

　　難民大量外流和涌入一個(gè)國(guó)家的問(wèn)題一次又一次地將國(guó)際難民法置于十字路口。國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)一直在考慮不驅(qū)回原則是否適用于大規(guī)模流亡的情況等問(wèn)題——這是國(guó)家行為不斷追求的一項(xiàng)努力，并始終與全球難民計(jì)劃存在爭(zhēng)議聯(lián)合國(guó)難民署署長(zhǎng)。此外，該原則的所謂領(lǐng)土適用以及國(guó)家安全和人道主義的相互競(jìng)爭(zhēng)考慮使國(guó)際法這一領(lǐng)域充滿了懷疑。本文旨在評(píng)估現(xiàn)有文獻(xiàn)和法律的發(fā)展，

　　根據(jù) 1951 年《關(guān)于難民地位的公約》第 33 條，締約國(guó)不得以任何方式將難民遣返至其將遭受迫害的領(lǐng)土邊界。這被稱為不驅(qū)回原則，法語(yǔ)單詞 refouler 指的是國(guó)家如此遣返。然而，一些國(guó)家在各種情況下發(fā)布聲明，“尋求庇護(hù)者”，特別是那些乘船而來(lái)的人，可以被攔截并命令離開(kāi)這些國(guó)家的領(lǐng)海，即使這意味著強(qiáng)行遣返。

　　出于這一論點(diǎn)的目的而提出“尋求庇護(hù)者”一詞的事實(shí)正在造成根本的命名問(wèn)題。各州在這里的區(qū)別在于，合法請(qǐng)求入境的人是尋求庇護(hù)者，而無(wú)論以何種方式，以某種方式發(fā)現(xiàn)他在另一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土上的人成為難民。然而，這種區(qū)分是人為的，而且是有悖常理的，因?yàn)榉欠ㄟM(jìn)入的人可能必須比站在邊境的人表現(xiàn)出更多，他不會(huì)吸引第 33 條第 (2) 款中的任何例外條款。似乎是為了將這種令人不安的法律地位賦予一個(gè)人作為“尋求庇護(hù)者”，而不是公約下的“難民”，但仍然滿足公約下的實(shí)質(zhì)性要求，使各國(guó)能夠逃避難民公約的嚴(yán)格壓力。這是正確的，因?yàn)槿绻麑⑦@些人稱為“難民”，就等于做了兩件具有法律后果的事情：第一，國(guó)家這樣說(shuō)可能會(huì)被迫同意有關(guān)人員確實(shí)是國(guó)際法下的難民；其次，存在自動(dòng)適用第 33 條中的警告的問(wèn)題，即以任何方式禁止這些人返回，從而使這些人甚至以脅迫手段強(qiáng)迫他們離開(kāi)為目的而被禁止，也是非法的。 . 我們認(rèn)為，不管難民和尋求庇護(hù)者之間的這種區(qū)別，如果存在的話，第 33 條中的禁止范圍足以涵蓋所有處于邊界邊緣或已進(jìn)入邊界的人，

　　然而，前款并未試圖對(duì) 1951 年公約之前國(guó)際法中“尋求庇護(hù)者”一詞的普遍性提出質(zhì)疑。事實(shí)上，國(guó)際法院在 1950 年的庇護(hù)案中考慮了尋求和提供所謂的“外交庇護(hù)”的法律，當(dāng)時(shí)《公約》尚未形成。“庇護(hù)”一詞可以明確追溯到《世界人權(quán)宣言》，它以非?；\統(tǒng)的術(shù)語(yǔ)規(guī)定，逃離迫害的人有權(quán)在其他國(guó)家尋求和享受庇護(hù)。反省表明，該條款當(dāng)時(shí)既無(wú)意為各國(guó)造成法律后果，也沒(méi)有設(shè)想在聯(lián)合國(guó)主持下會(huì)產(chǎn)生一項(xiàng)關(guān)于難民的排他性公約。因此，庇護(hù)權(quán)是在規(guī)范意義上使用的，并且與今天的不驅(qū)回法律原則有些類(lèi)似。這可能是使該規(guī)則具有法律地位的新生舉措，由于《難民公約》沒(méi)有使用“尋求庇護(hù)者”一詞，但始終堅(jiān)持使用“難民”一詞，這一事實(shí)突然加劇了這一趨勢(shì)。令人懷疑的是，當(dāng)時(shí)是否預(yù)測(cè)到難民一詞——自然暗示將其所有命名同義詞和變體包括并包含在其中，第 1(A) 條中的廣泛定義充分證明了這一事實(shí)——會(huì)產(chǎn)生像我們一樣的問(wèn)題現(xiàn)在正在見(jiàn)證難民和尋求庇護(hù)者之間的區(qū)別。這可能是朝著根據(jù)規(guī)則賦予法律地位的新生舉措，由于《難民公約》沒(méi)有使用“尋求庇護(hù)者”一詞，但始終堅(jiān)持使用“難民”一詞，這一事實(shí)突然變得更加突出。令人懷疑的是，當(dāng)時(shí)是否預(yù)測(cè)到難民一詞——自然暗示將其所有命名同義詞和變體包括并包含在其中，第 1(A) 條中的廣泛定義充分證明了這一事實(shí)——會(huì)產(chǎn)生像我們一樣的問(wèn)題現(xiàn)在正在見(jiàn)證難民和尋求庇護(hù)者之間的區(qū)別。這可能是使該規(guī)則具有法律地位的新生舉措，由于《難民公約》沒(méi)有使用“尋求庇護(hù)者”一詞，但始終堅(jiān)持使用“難民”一詞，這一事實(shí)突然加劇了這一趨勢(shì)。令人懷疑的是，當(dāng)時(shí)是否預(yù)測(cè)到難民一詞——自然暗示將其所有命名同義詞和變體包括并包含在其中，第 1(A) 條中的廣泛定義充分證明了這一事實(shí)——會(huì)產(chǎn)生像我們一樣的問(wèn)題現(xiàn)在正在見(jiàn)證難民和尋求庇護(hù)者之間的區(qū)別。

　　然而，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《難民公約》第 33 條所載的不驅(qū)回原則僅適用于那些獲得入境許可的人，即使是非法入境的人，但不適用于在難民營(yíng)尋求庇護(hù)的人。邊界。除了我們?cè)噲D阻撓難民和尋求庇護(hù)者之間的理論區(qū)別之外，各國(guó)還根據(jù)這種區(qū)別采取了這種自我合法化的后續(xù)行動(dòng)。這些國(guó)家提出，由于尋求庇護(hù)者尚未進(jìn)入包括領(lǐng)海在內(nèi)的邊界，因此該公約具有領(lǐng)土效力，不能適用或控制締約國(guó)在境外的活動(dòng)，因此各國(guó)有權(quán)將他們驅(qū)回境外。他們的邊界。這種觀點(diǎn)的支持者求助于公約的準(zhǔn)備工作，他們認(rèn)為可以找到證據(jù)表明會(huì)議的參與者煞費(fèi)苦心地記錄了同樣的情況。然而，審議結(jié)果恰恰相反。一些國(guó)家甚至進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，第 33 條并未涵蓋大規(guī)模移民的情況。Edwards 法官在 Haitian Refugee Center v. Gracey 案中觀察到“‘驅(qū)逐’是指‘已經(jīng)被接納進(jìn)入一個(gè)國(guó)家的難民’，而‘返回’是指‘已經(jīng)在該領(lǐng)土內(nèi)但尚未居住在那里的難民’” 。” 因此，有人爭(zhēng)辯說(shuō)，該公約的目的不是要規(guī)范各方在其國(guó)界之外的行為。這種觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界得到認(rèn)可和認(rèn)可是正確的。

　　也有人認(rèn)為，該領(lǐng)域的國(guó)家實(shí)踐與該規(guī)定是一致的。評(píng)論員在 Sale 訴 Haitian Centers Council, Inc. 案中指出了諸如此類(lèi)的情況，美國(guó)最高法院維持布什總統(tǒng)的命令，宣布海地船上尋求庇護(hù)的所有乘客立即返回太子港，無(wú)需以《難民公約》在締約國(guó)境外不適用為理由的任何有效篩查。其他許多國(guó)家在對(duì)邊境尋求庇護(hù)者的遣返適用不驅(qū)回原則時(shí)也遵循了這一先例。因此，這些評(píng)論員認(rèn)為，斷然拒絕下船不能等同于違反不驅(qū)回原則，即使這可能對(duì)尋求庇護(hù)者造成嚴(yán)重后果。

　　此外，毫無(wú)疑問(wèn)，恐怖分子更有可能通過(guò)非法移民渠道滲透到一個(gè)國(guó)家，而不是使用庇護(hù)程序，因?yàn)楦鶕?jù)正常程序，尋求庇護(hù)者要接受?chē)?yán)格的身份和安全檢查、文件核實(shí)、行政審查。 、可信度的懷疑，以及在一些州，強(qiáng)制行政拘留。支持這一理論的國(guó)家訴諸于安理會(huì)第 1373 (2001) 號(hào)決議，該決議宣布所有成員國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)際法確保難民地位不被恐怖行為的肇事者、組織者或協(xié)助者濫用。此外，根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，為了保護(hù)人口（即尋求庇護(hù)國(guó)的人口），如在大量涌入的人的情況下，難民可能會(huì)在邊境被拒絕，尤其是當(dāng)恐怖分子有可能以尋求庇護(hù)者的名義入境時(shí)?！蛾P(guān)于領(lǐng)土庇護(hù)的大會(huì)宣言》規(guī)定，出于國(guó)家安全原因，可以對(duì)不驅(qū)回原則作出例外處理，以保護(hù)民眾，例如在大量人員涌入的情況下。

　　然而，我們認(rèn)為接受這一原則作為國(guó)際法規(guī)則將破壞難民法的存在。安全理事會(huì)和大會(huì)在這方面的決議不能被視為澄清或?qū)嵸|(zhì)性地限定了公約中非常明確的內(nèi)容。根據(jù)《憲章》第 25 條與第 103 條一起解讀的安理會(huì)決議的約束性，作為一項(xiàng)甚至高于任何其他條約義務(wù)——在這些義務(wù)的修改范圍內(nèi)——并不是那么容易得出結(jié)論的，學(xué)術(shù)界一直很一致告誡說(shuō)，安理會(huì)無(wú)權(quán)改變或修改條約義務(wù)。應(yīng)假定大會(huì)在稍后的決議中明確澄清了法律的立場(chǎng)，其中大會(huì)，

　　難民署已經(jīng)正確地宣布，不驅(qū)回原則適用于邊境和領(lǐng)土內(nèi)的尋求庇護(hù)者。事實(shí)上，從 1951 年以來(lái)的國(guó)家實(shí)踐來(lái)看，不驅(qū)回現(xiàn)在包括在邊境不拒絕，而且不驅(qū)回難民已具體化為一項(xiàng)具有約束力的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。所有國(guó)家。

　　關(guān)于大量涌入，在這種情況下，不驅(qū)回規(guī)則不再適用的斷言非常微弱，而且很少被斷言。相反，難民署執(zhí)行委員會(huì)明確表示，在這種情況下，“必須嚴(yán)格遵守不驅(qū)回的基本原則……”。它還重申了在邊境和一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)遵守不驅(qū)回原則的根本重要性，即如果返回原籍國(guó)可能會(huì)受到迫害的人，無(wú)論他們是否有被正式承認(rèn)為難民。

　　在大規(guī)模涌入的情況下，所謂的尋求庇護(hù)者應(yīng)被接納到他們最初尋求庇護(hù)的國(guó)家，如果該國(guó)無(wú)法長(zhǎng)期接納他們，則應(yīng)始終接納他們，至少在臨時(shí)基礎(chǔ)，并為他們提供保護(hù)。但是，在大規(guī)模外流期間，高級(jí)委員會(huì)可能無(wú)法進(jìn)行個(gè)人篩查或 RSD 程序。在這種情況下，特別是當(dāng)平民出于類(lèi)似原因逃離時(shí)，宣布“群體”確定難民身份可能是適當(dāng)?shù)?，即每個(gè)平民都被視為難民，表面上看——換句話說(shuō)，在沒(méi)有相反證據(jù)的情況下.

　　不管任何其他考慮，如果一個(gè)人正在逃離迫害、武裝沖突、生命威脅或赤貧，該人有權(quán)享有最低限度的人權(quán)和最低限度的待遇標(biāo)準(zhǔn)。即使在大量涌入的情況下，國(guó)家安全等其他優(yōu)先事項(xiàng)可能占上風(fēng)，對(duì)個(gè)人程序權(quán)利的強(qiáng)調(diào)也可能被群體或類(lèi)別方法所取代。

　　似乎也不能以迫害并非來(lái)自國(guó)家為由而違反不驅(qū)回原則。迫害也可能來(lái)自無(wú)法與國(guó)家建立聯(lián)系且國(guó)家無(wú)法控制的實(shí)體。不涉及國(guó)家共謀的迫害仍然是迫害?；蛟S，法律中的一個(gè)類(lèi)似現(xiàn)象在這里可以被視為有助于構(gòu)建這個(gè)論點(diǎn)。當(dāng)國(guó)家傳統(tǒng)上確實(shí)對(duì)私人行為者在其領(lǐng)土上的不法行為承擔(dān)國(guó)際責(zé)任時(shí)，雖然有一定的條件，但可以看出，當(dāng)一個(gè)國(guó)家無(wú)法防止對(duì)其人民的暴力行為時(shí)，它就沒(méi)有履行其首要責(zé)任保護(hù)其公民的生命和財(cái)產(chǎn)，從而使他們間接受到迫害。禁止驅(qū)回規(guī)則背后的規(guī)范基礎(chǔ)已經(jīng)達(dá)到了爭(zhēng)論的程度，即遣返難民的國(guó)家造成的迫害類(lèi)似于迫害者的共犯。此外，難民署認(rèn)為，不驅(qū)回已獲得習(xí)慣地位，甚至是 ius cogens。

　　誠(chéng)然，根據(jù)《難民公約》第 33 條第 2 款，如果有合理理由認(rèn)為難民對(duì)避難國(guó)的國(guó)家安全構(gòu)成威脅，則不能利用第 33 條第 1 款規(guī)定的免于驅(qū)回的保護(hù)。的。這條規(guī)則需要被限制性地解釋，對(duì)危險(xiǎn)的評(píng)估需要是個(gè)人的和未來(lái)的。因此，只有在對(duì)避難國(guó)的國(guó)家安全或社區(qū)存在可證明的危險(xiǎn)的情況下，才可以進(jìn)行驅(qū)回，而這只有在難民有機(jī)會(huì)確立其難民身份的情況下才有可能進(jìn)行。應(yīng)假定國(guó)際法按照其高人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和公約的目標(biāo)，以最嚴(yán)格的方式將這種自由裁量權(quán)交給了國(guó)家。確實(shí)，雖然這分開(kāi)，甚至有人建議，與實(shí)際“迫害”相關(guān)的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題應(yīng)該從強(qiáng)調(diào)問(wèn)題主觀性質(zhì)的角度來(lái)考慮，提供初步證據(jù)的難民身份。如果一個(gè)與迫害證據(jù)本身一樣重要的問(wèn)題具有有益的意義，那么就需要詢問(wèn)為什么第 33 條的技術(shù)細(xì)節(jié)不應(yīng)讓位于公約的目的和宗旨。根據(jù)國(guó)際法，即使在涉及大量人員的情況下，確定難民地位的公平、有效和迅速程序也是絕對(duì)必要的。與迫害證據(jù)本身可能具有有益意義一樣重要，需要問(wèn)的是為什么第 33 條的技術(shù)細(xì)節(jié)不應(yīng)讓位于公約的目的和宗旨。根據(jù)國(guó)際法，即使在涉及大量人員的情況下，確定難民地位的公平、有效和迅速程序也是絕對(duì)必要的。與迫害證據(jù)本身可能具有有益意義一樣重要，需要問(wèn)的是為什么第 33 條的技術(shù)細(xì)節(jié)不應(yīng)讓位于公約的目的和宗旨。根據(jù)國(guó)際法，即使在涉及大量難民的情況下，確定難民身份的公平、高效和快速程序也是絕對(duì)必要的。

　　可以看出，本文不尋求修改或重寫(xiě)國(guó)際難民法制度。相反，它通過(guò)試圖闡明對(duì)《公約》的正確解釋來(lái)提出支持消除困擾該問(wèn)題的做法的論點(diǎn)。該文件認(rèn)為，通過(guò)一個(gè)有效的澄清過(guò)程，國(guó)家和難民署的作用僅僅是糾正作用。上海普陀區(qū)律師事務(wù)所地址